Журнал

ПРАКТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

№ 11    2015.

Представление сведений о доходах муниципальными служащими.

Статья 15 Федерального закона от 02.03.2007№25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что граждане, претендующие на за­мещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В то же время несогласо­ванность положений отдельных статей данного закона создает условия для формирования достаточно противоречивой судебной практики.

С.Е. Чаннов, д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой служеб­ного и трудового права Поволжского института управ­ления имени П.А. Столыпина

 

Обязанность не для всех                    

   Антикоррупционная обязанность представления сведений о доходах распро­странена в настоящее время законодателем не на всех муниципальных служащих (граждан, претендующих на замещение должностей муниципальной службы), а лишь на тех из них, которые замещают (претендуют на замещение) должности, включенные в определенные перечни.

В различных муниципальных образованиях сложились различные подходы к утверждению указанных перечней. В одних они утверждаются для всех органов местного самоуправления актами представительных органов муниципальных образований (см., например: решение Саратовской городской Думы от 04.12.2009 № 45-544; решение Собрания Лысогорского муниципального района от 28.06.2013 № 30/175 и др.) либо глав муниципальных образований {см., например: постановле­ние главы Ровенского муниципального района от 27.08.2009 №215); а в других – для должностей муниципальной службы в конкретных органах местного самоуправ­ления актами самих этих органов {см., например: постановление администрации Вольского муниципального района от 25.08.2009 № 2853; постановление админи­страции Питерского муниципального района от 18.06.2012 № 230 и др.).

Однако в любом случае для возникновения у муниципального служащего обязанности представления сведений о доходах: 0 такой перечень должен быть утвержден муниципальным правовым актом; В замещаемая служащим должность должна быть включена в перечень по состо­янию на отчетный период.

Между тем на практике встречаются ситуации, когда руководители требуют представления сведений о доходах без соблюдения указанных условий.   

   Пример

Распоряжением администрации Кондопожского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №-р на истца Крюковцову О.Л., занимающую должность (…) отдела, наложено дисципли­нарное взыскание в виде увольнения по п. 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, п. 3 ст. 19, п. 2 ст. 27.1, ст. 15 Фе­дерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Феде­рации». В числе оснований увольнения указано непредставление истцом сведений о до­ходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Обратившись в суд, Крюковцева О.Л. указала, что должность (…) отдела администрации в перечень должностей муниципальной службы, утвержденный распоряжением №-р, не включена. С изменениями в перечне работодатель ее в установленном законом по­рядке не ознакомил. Обязанности представлять сведения о доходах у нее не имелось.
Сведения о доходах были ею представлены несвоевременно, но к ответственности она была привлечена за непредставление сведений, что не соответствует действительности. Кондопожский городской суд Республики Карелия 22.01.2013 постановил решение о частичном удовлетворении иска, признал распоряжение администрации Кондопожского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №   -р о наложении на Крюковцову О.Л. дисци­плинарного взыскания в виде увольнения и распоряжение администрации Кондопож­ского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №-р о расторжении с ней трудового до­говора незаконными и отменил их.

         Администрация Кондопожского муниципального района обжаловала это решение в Вер­ховном Суде Республики Карелия. При этом, в апелляционной жалобе было, в частности, указано, что должность (…) отдела, которую замещает Крюковцова О.Л., связана с корруп­ционными рисками. В соответствии с перечнем она была обязана предоставить сведения в установленном порядке независимо от принятия постановлений администрацией. Апелляционным определением Верховного Суда Республики Карелия от 30.04.2013 № 33-1313/2013 жалоба была оставлена без удовлетворения. В обоснование своей позиции Верховный Суд Республики Карелия указал, что по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ должность муниципальной службы, которую занимала истец, не была в установленном законом по­рядке включена в перечень должностей, при замещении которой она обязана представ­лять необходимые сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Наличие в должностной инструкции истца обязанности представлять сведения о доходах не может служить основанием к наложению на истца дисциплинарного взы­скания в виде увольнения.

Таким образом, непредставление муниципальным служащим сведений о доходах может повлечь его увольнение с муниципальной службы, только если такая обязанность определена в установленном порядке.

 

Судебная практика

Обратим внимание на то, что в ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Феде­ральный закон № 25-ФЗ) речь идет именно о непредставлении муниципальным служащим сведений либо представлении заведомо недостоверных или непол­ных сведений.

Таким образом, если требуемые сведения муниципальным служащим пред­ставлены, но с нарушением установленных сроков, он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, однако не обязательно в форме увольне­ния. Во всяком случае такая позиция утвердилась в судебной практике {см., например: решение Бологовского городского суда Тверской области от 17.08.2012 № 2-593/2012 г.; решение Ужурского районного суда Красноярского края от 04.07.2012 № 2-663/2012 и др.).

Более сложен вопрос об ответственности муниципального служащего, предста­вившего сведения о доходах не в полном объеме. В таких ситуациях суды нередко противоположным образом оценивают правомерность действий работодателей по привлечению муниципальных служащих к ответственности.

    Пример

         Прокуратура города… обратилась с иском в суд к администрации городского округа го­рода… о признании бездействия администрации городского округа города… по непри­менению меры дисциплинарного воздействия к Ш.Н.А в виде увольнения в связи с утра­той доверия за совершенный должностной проступок незаконным, обязании админи­страции городского округа города… уволить муниципального служащего администрации городского округа города… Ш.Н.А за совершенный должностной проступок. Указанные требования были мотивированы тем, что в порядке контроля, направленного на противодействие коррупции на территории города…, проведена проверка соблюдения законодательства о муниципальной службе администрацией городского округа города… В ходе проверки деятельности администрации городского округа города… выявлены нарушения законодательства о муниципальной службе и законодательства о противо­действии коррупции. В ходе проверки личного дела начальника отдела экономики адми­нистрации городского округа города… Ш.Н.А была выявлена неполнота представленных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муници­пального служащего. Так, Ш.Н.А в разделе 4 «Сведения о ценных бумагах» указано отсут­ствие у нее ценных бумаг. Однако согласно ответу Уфимского филиала ОАО… в реестрах владельцев именных ценных бумаг, ведение которых осуществляет Уфимский филиал ОАО…, зарегистрирована Ш.Н.А, на лицевом счете которой учтены ценные бумаги: обык­новенные акции в количестве 100 шт. Таким образом, Ш.Н.А представлены неполные и не­достоверные сведения о своих доходах.

По выявленным нарушениям прокуратурой города в адрес главы городского округа города… внесено представление об их устранении, а также направлена информация по совершенному Ш.Н.А должностному проступку для рассмотрения его на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Согласно ответу администрации городского округа города…Ш.Н.А за непред­ставление сведений о принадлежащих ей акциях объявлен выговор. Прокуратура города… с решением администрации городского округа не согласна в связи с тем, что единственным дисциплинарным взысканием в отношении Ш.Н.А является увольнение в связи с утратой доверия.

         Решением Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от 15.11.2012 по­становлено отказать в удовлетворении иска прокурора… к администрации городского округа города… Данное решение было оставлено в силе апелляционным определением Верховного Суда Республики Башкортостан от 04.04.2013 №33-4034/2013. В обоснование своей позиции Верховный Суд Республики Башкортостан указал, что применение дис­циплинарного взыскания является правом работодателя, а не его обязанностью. Кроме того, не приведено доказательств умышленного представления Ш.Н.А заведомо недостовер­ных или неполных сведений, что являлось бы правонарушением, которое влечет увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

В данном случае за достаточно серьезное правонарушение (сокрытие ин­формации о наличии у муниципального служащего ценных бумаг) к муниципаль­ному служащему было применено дисциплинарное взыскание в виде выговора. Это было признано законным всеми судебными инстанциями при том, что вы­шеприведенная ч. 5 ст. 15 Федерального закона № 25-ФЗ императивно устанав­ливает обязательность увольнения муниципального служащего, представившего сведения не в полном объеме. Аргументацией судов в данном случае послужило обращение к ч. 4 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ, которой установлено, что при применении взысканий, предусмотренных ст. 14.1, 15 и 27 Федерального за­кона № 25-ФЗ, учитываются характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей. Часть 2 ст. 27.1 Федерального за­кона № 25-ФЗ, согласно которой муниципальный служащий подлежит увольне­нию с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15, была при этом судами просто проигнорирована.

В других схожих ситуациях (предоставление заведомо неполных сведений) руководство органов местного самоуправления нередко, напротив, применяет к муниципальным служащим самую серьезную дисциплинарную санкцию в виде увольнения с муниципальной службы, и этот подход также поддерживается судами.

 

    Пример

         Муниципальная служащая администрации муниципального района Усольского район­ного муниципального образования Терехина Л.Ф. была уволена по п. 7.1 ст. 81ТК РФ за пред­ставление заведомо неполных сведений о доходах. Выразилось это в том, что она не ука­зала в декларации сведения о доходах, полученных от продажи автомашины. Согласно позиции Терехиной Л.Ф. она продала по договору купли-продажи автомаши­ну «Т.», которой пользовалась с ДД.ММ.ГГГГ, и приобрела другую «Е.». При составлении справки о доходах и имуществе, которая представляется в кадровую службу админи­страции, она указала имеющуюся у нее по состоянию на ДД.ММ.ГПТ новую автомашину «Е.». При этом доход от продажи старого автомобиля в размере (данные изъяты) она не указала, посчитав, что расходы, понесенные ею на приобретение другого автомоби­ля, многократно превышают полученную от продажи сумму. Кроме того, она посчита­ла, что доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки в той мере, в которой такую выгоду мож­но оценить.

         При рассмотрении Комиссией по урегулированию конфликта интересов вопроса о пред­ставлении ею неполной информации о своих доходах, по ее мнению, Комиссия не приняла и не учла ее доводы о размере не указанных ею доходов, которые составили всего (данные изъяты), т. е. не учла тяжесть выявленного ею нарушения и обстоятельства, при которых это нарушение допущено, поэтому решение о вынесении наказания в виде увольнения явно несоразмерно допущенному ею нарушению, в связи с чем является не­обоснованным и незаконным.

   Решением Усольского городского суда Иркутской области от 09.12.2013 в удовлетворении заявленных Терехиной Л.Ф.требований отказано. Данное решение было оставлено в силе апелляционным определением Иркутского областного суда от 18.02.2014 №33-1292/2014. В обоснование данного решения Иркутский областной суд указал, что Терехиной Л.Ф. допущено коррупционное правонарушение, влекущее безусловное увольнение с муни­ципальной службы. Кроме того, по мнению суда, довод апелляционной жалобы Терехи­ной Л.Ф. о том, что вывод суда о законности решения Комиссии по соблюдению требова­ний к служебному поведению муниципальных служащих в виде рекомендации главе администрации о применении к ней дисциплинарного взыскания в виде увольнения сделан без учета тяжести совершенного правонарушения, обстоятельств его совершения
и того, что ранее к ней не применялись дисциплинарные взыскания, не может быть при­знан состоятельным, поскольку оспариваемое решение для работодателя носит реко­мендательный характер.

В данном случае позиция судебных органов основывалась на признании императивного характера ст. 15 и ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ и от­рицании необходимости при их применении учета каких-либо обстоятельств, кроме самого факта совершения коррупционного правонарушения.

В результате такой достаточно противоречивой практики муниципальная служащая, допустившая формальное правонарушение антикоррупционных норм, при том, что противоправный доход ею не был получен, подверглась самому серьезному дисциплинарному наказанию, в то время как служащая, скрывшая факт наличия у нее ценных бумаг в количестве 100 шт. (достаточно сложно пред­положить, что она не знала об их существовании), отделалась выговором.

Проблема здесь лежит в несогласованности положений ст. 15, ч. 1 ст. 27, ч. 2 и 4 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ, которые в совокупности позволяют в различных ситуациях по-разному отвечать на вопрос: подлежит ли допустив­ший представление неполных сведений о доходах муниципальный служащий увольнению либо к нему могут быть применены менее строгие дисциплинарные санкции.

Еще одним проблемным аспектом применения законодательства о пред­ставлении муниципальными служащими сведений о доходах являются ситуа­ции, в которых эти служащие по каким-то не зависящим от них причинам не мо­гут представить эти сведения. Чаще всего такая ситуация складывается, когда муниципальный служащий не может получить необходимую ему информацию от членов своей семьи. Муниципальные правовые акты в таких случаях пред­писывают муниципальным служащим обратиться в комиссию органа местного самоуправления по соблюдению требований к служебному поведению и урегу­лированию конфликта интересов, которая должна определить: является ли при­чина непредставления сведений объективной и уважительной и, в зависимости от этого, либо рекомендовать представителю нанимателя (работодателю) осво­бодить служащего от исполнения рассматриваемой обязанности в этой части, либо привлечь его к дисциплинарной ответственности. Проблема здесь заключается в высокой степени субъективности принимаемого в данном случае комиссией, а затем и представителем нанимателя (работодателем) решения. На практике, в т. ч. судебной, можно встретить различные подходы.

  Пример

            Д.В.Ю. был уволен с должности заместителя директора Департамента архитектуры и гра­достроительства администрации г. Сургута по п. 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ за нарушение п. 8 ст. 12, п. 5 ст. 15 Федерального закона № 25-ФЗ в связи с непредставлением сведений о доходах супруги, так как они находились в стадии развода. Об этом он сообщил в комис­сию по урегулированию конфликта интересов, однако она признала причину непред­ставления сведений о доходах супруги неуважительной и рекомендовала применить к нему меру ответственности в виде выговора.

         Представитель нанимателя (работодатель) не согласился с рекомендацией комиссии (кстати, на практике это редкий случай) и применил к Д.В.Ю. меру ответственности в виде увольнения с муниципальной службы.

Сургутский городской суд Ханты-Мансийского автономного округа, куда обратился Д.В.Ю.,06.08.2012 восстановил его в должности, указав, что «в действиях (бездействии) Д.В.Ю. отсутствует волевой признак вины, поскольку он не желал наступления общественно вредных последствий и не относился к ним безразлично… О наличии объективных при­чин невозможности представления необходимых сведений, свидетельствует то обстоя­тельство, что ДД.ММ.ГГГГ между Д.В.Ю. и его супругой был начат бракоразводный процесс,
который окончился ДД.ММ.ГГГГ. Раздельное проживание и наличие испорченных отно­шений между разводящимися супругами подтверждается материалами дела. При таких обстоятельствах нельзя признать, что причина невозможности представления истцом сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги является способом уклонения от представления сведений, их сокрытия». Однако данное решение было отменено апелляционным определением суда Ханты-Ман­сийского автономного округа от 13.11.2012. По мнению апелляционной инстанции, «нель­зя согласиться с позицией суда о необходимости предоставления работодателем дока­зательств наличия вины в действиях истца, поскольку для увольнения по п. 5 ст. 15 Феде­рального закона № 25-ФЗ достаточно бездействия служащего, что имеет место в данном
случае».
                В данном случае позиции судебных органов разошлись не только в вопросе о виновности Д.В.Ю. в непредставлении сведений о доходах супруги, но и в во­просе о том, требуется ли вообще устанавливать вину муниципального служащего для того, чтобы его уволить в случае такого непредставления.

И здесь, как представляется, корень проблемы лежит в несогласованности ст. 27 и 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ. С одной стороны, ч. 1 ст. 27.1 определяет дисциплинарный проступок как неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обя­занностей. С другой – ч. 4 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ, регулирующая вопросы привлечения к ответственности за совершение именно коррупционных дисциплинарных проступков, определяет, что «при применении взысканий, преду­смотренных ст. 14.1, 15 и 27 Федерального закона № 25-ФЗ, учитываются характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муници­пальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязан­ностей». Как видно, вина служащего в совершенном правонарушении в данном перечне не указывается, что влечет возникновение у ряда судов представления о возможности объективного вменения в данном случае.

В то же время при разрешении этого вопроса следует обратить внимание на разд. 1 Обзора практики по рассмотрению в 2012-2013 гг. дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утв. Президиумом ВС РФ 30.07.2014, в котором, в частности, указывается, что «при рассмотрении дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных про­ступков, судами устанавливался факт противоправного, виновного неисполнения государственным, муниципальным служащим обязанности, предусмотренной соответствующими нормативными правовыми актами».

Таким образом, установление вины в рассматриваемых случаях все же пред­ставляется необходимым.

Впрочем, и в ситуациях, когда положения нормативных актов в принципе достаточно ясны и применение их должно быть очевидно, суды иногда выносят достаточно неожиданные решения.

    Пример

         Прокуратура Бардымского района обратилась с иском к администрации Бардымского муниципального района Пермского края об обязании администрации уволить с долж­ности управляющего делами этой администрации Рангулова В.М. в связи с утратой до­верия. Данное требование было вызвано тем, что указанный муниципальный служащий в период своей работы директором МУП «Бардымское ПАТП» (до поступления на муни­ципальную службу), используя свое служебное положение, совершил хищение средств из федерального бюджета и был осужден по ч. 3 ст. 159 и ч. 3 ст. 159.2 УК РФ с назначением наказания в виде штрафа. На момент вынесения приговора он уже замещал указанную должность муниципальной службы. Поскольку действующее законодательство о муни­ципальной службе (в отличие от законодательства о государственной службе) не пред­усматривает увольнение служащих, имеющих судимость (если только приговор суда прямо не исключает исполнение обязанностей по должности муниципальной службы), он был оставлен в должности. Прокуратура же посчитала, что увольнение в данном слу­чае должно быть произведено по другому основанию – в связи с представлением заве­домо недостоверных сведений о доходах (поскольку, разумеется, денежные средства, полученные в результате мошеннических действий, В.М. Рангулов в декларации при по­ступлении на муниципальную службу не отразил).

         Оставляя в стороне моральные аспекты позиции руководства администрации Бардым­ского муниципального района, продемонстрировавшего сильнейшее стремление оста­вить на высшей должности муниципальной службы лицо, осужденное за хищение бюд­жетных средств, констатируем, что суд первой инстанции его в этом полностью поддержал. При этом в качестве одного из доводов (были приведены и другие) для отказа прокурору в иске суд отметил, что «при поступлении на муниципальную службу вина Рангулова В.М. в похищении денежных средств в сумме 98 000 руб. путем обмана и злоупотребления доверием установлена не была, приговор судом вынесен не был, в связи с чем он не обя­зан был сообщать работодателю о совершенном им хищении денежных средств!» Вполне очевидно, что подобная «трактовка» законодательства о представлении сведений о доходах муниципальных служащих не только противоречит букве и духу закона, но и пол­ностью выхолащивает сам смысл этой процедуры. Действительно, если принять позицию суда о том, что муниципальные служащие должны информировать только о получении законных доходов, то какая-либо возможность привлекать к ответственности лиц, пыта­ющихся скрыть коррупционные доходы, просто исчезает.

         На это, собственно, и указала Судебная коллегия по гражданским делам Пермского крае­вого суда. Ею было отмечено, что «по смыслу Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма” денежные средства, полученные в результате совершения преступления, являются доходом, следовательно, сведения о своих доходах, доходах су­пруги и несовершеннолетнего ребенка, представленные Рангуловым В.М. за 2012 г., без­условно, были недостоверными. Из правовых норм, регулирующих порядок заполнения и оформления сведений о доходах, не следует, что указанию подлежат только доходы, полученные легальным путем. Требование о достоверности и полноте представляемых сведений об имуществе и доходах направлено по смыслу закона именно на предотвраще­ние сокрытия иного имущества и доходов, имеющихся и полученных муниципальным либо государственным служащим, в т. ч. и преступным путем. Иной смысл, к которому пришел суд первой инстанции, противоречит основам правопорядка и нравственности». На этой основе апелляционным определением Пермского краевого суда от 17.08.2015 №33-8305/2015 решение Бардымского районного суда Пермского края от 26.05.2015 было отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении исковых требований про­курора Бардымского района, возложить на администрацию Бардымского муниципаль­ного района обязанность уволить с высшей муниципальной должности управляющего делами администрации Бардымского муниципального района Рангулова В.М. в связи с утратой доверия по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ и п. 7.1 ст. 81 ТК РФ.

Таким образом, ответственность муниципальных служащих может наступать за не представление сведений о любых доходах, кроме тех, в отношении которых прямо сказано в законе, что они не указываются в справке о доходах (см. п. 39 письма Минтруда России от 13.02.2015 № 18-0/10/П-762).